[13] 王利明：《物权法研究》（上册），中国人民大学出版社2012年版，第472页。

用法官的话说，他们是看不到希望。任何国家都不可能要求法官们得出同一个结论。

【关 键 词】司法改革/顶层设计/摸着石头过河 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革，要加强顶层设计与摸着石头过河相结合。1949年中国共产党成为执政党以来，中央一直警惕并致力于解决脱离群众、高高在上的官僚主义问题，直至发动文化大革命，但是结果却走向了反面：官僚主义与特权现象日益严重，懒政、庸政、不作为、宁左勿右，成为干部的护身符和官场法宝。广州市知识产权法院法官遴选委员会委员分别来自4个界别，法官委员和其他委员的比例为5∶4。很明显，中央现在提出加强顶层设计，也就是希望在未来的全面深化改革的过程中，进一步加强中央统一领导和谋划，妥善处理顶层设计与摸着石头过河两者之间的关系，通过全面推进依法治国，提升执政能力，实现国家治理体系与治理能力现代化。问题在于，目前中央推进的司法改革如何才能持续调动中央与地方两个积极性？如何更好地发挥地方的主动性？这就涉及顶层设计与摸着石头过河的关系了。

2014年底之前，最初的6个试点省市推出本地区改革方案，全国范围第二批试点省区确定，并且，按照中央的要求，上海、广东等地知识产权法院、最高人民法院的巡回法庭、各地区的跨区域法院陆续设立。摸着石头过河，就是通过竞争考核，鼓励积极探索。一种观点认为，备案就是登记、存档，就是将已经生效或者已经公布的法规上报法定机关，使其知晓。

而对于建议进行的审查，则只是在必要时进行审查、提出意见。当然，这并不妨碍我们纯粹从逻辑和理性的角度对立法法相关条款进行审视和反思，以优化相关规定和结构，并为这些条款今后进入实践操作阶段提供较为完善的制度储备方案。事实上，我国许多改革措施都发端于地方的创新与突破，地方是最具活力、最富开拓性的试验场。然而在实践中，这些规定迄今为止并没有发挥出多大作用，规范性文件因备案而被审查发现与宪法法律相抵触进而被改变撤销的情况还没有发生过。

目前，无论是要求审查还是建议审查，在实践中的效果都不尽理想。其实，问题的关键并不在于法规备案审查室及相关的程序和制度本身，对于这样一个内设的辅助性机构，本来就不应该抱有过高的期望。

三、立法审查监督的制度建构及其完善 立法法关于立法审查监督的程序机制主要集中规定在第89—92条，这些规定建立了备案审查、要求审查和建议审查三种类型。当然，完善审查机制程序并不是最终目的，无论是主动审查，还是备案审查、要求审查和建议审查，都只是整个立法监督过程中的一个环节，最重要的是如何把审查程序与最后的具有实质意义的监督措施——改变或撤销行动有机对接起来。一、立法权限的放与收 立法权限划分是立法体制的核心，也是立法法制定与修改中的重点和难点所在。在全面推进依法治国的时代进程中，适时对立法法加以修改，无疑是完善立法体制、提高立法质量、推进科学立法和民主立法的一项重要基础性工作。

尤其是，立法权限的划分是一项高度政治化的作业，期间交织着各种政治势力、利益主体错综复杂的反复较量和相互妥协。基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度等，立法法的规定却仍然显得笼统模糊而缺乏针对性和可操作性。其中，全国人大常委会的备案工作最受关注，也最为规范和典型，此处仅以此为例作一些讨论。显然，将地方性法规局限于城乡建设与管理等方面，不利于激发地方改革创新的生机与活力，也不利于用立法的形式引领和推动丰富多彩的地方改革实践。

【内容提要】 立法权限划分和立法监督机制是立法法中有着密切联系的两项重要内容。对此，本来应该由宪法作出顶层设计与安排，以统领国家整个权力关系结构，并确保各个国家权力主体在宪法预设的轨道范围内协调运作。

【参考文献】 [1]郑毅.立法法修改应重点关注地方立法权改革[N].检察日报，2014-06-09(6). [2]高洪涛.法规备案审查室刍议[J].当代法学论坛，2006，(3). [3]宋鹏举，俞俊峰.论法规规章备案审查制度的完善[J].人民论坛，2011，(17)：91. 进入专题： 立法法 立法权限 立法监督 。光凭这两个环节可能就足以将审查建议拒之门外或者无限期搁置。

然而，这里的规定要求显得笼统模糊，有可能成为不予反馈和公开的障碍。(一)备案审查 备案审查是指行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内按规定分别报送有关机关备案。但无论是修改前的立法法，还是修改后的立法法，对地方立法的范围始终持一种虽放仍收、虽授犹控的审慎心态，存在一些缺憾。因此，法规备案审查室缺乏强有力的审查机构及充足的职业化人员配备，缺乏程序保障和民众参与[3]，其无论在性质上、职责上还是在专业上、人力上都无法承担起违宪违法审查的重任。各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。然而，迄今为止，立法法关于审查监督问题的规定仍然处于休眠状态，其作用和效力始终未能得到彰显。

我国立法权不断下移、立法主体不断扩展这一演变轨迹，实际上正是在不断破除立法上的神秘主义和集权色彩，立法生态正在回归立法的本来面目。在我国，解决好央地间及府际的关系，不仅始终是政治权力关系格局的重要内容，而且也是改革的深水区和攻坚区，其有效协调和理性定位既需要根据改革的战略性部署作出统筹安排，也需要因地、因时制宜不断进行调整和修正。

新的立法法的相关规定主要集中在第98—102条，并增加了主动审查的情况。2005年12月，十届全国人大常委会第四十次委员长会议审议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和暂行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订，并通过了《司法解释备案审查工作程序》。

这既是赋予地方立法权的初衷，也是地方立法的价值和意义所在。其自身的立法风格、调整对象、内容范围、体例结构，在国内外立法史上具有创新性和示范性的意义，展示了鲜明的中国特色。

但这些研究和建议基本上一直停留在理论上的建言献策层面，而从没有转换成实践中的行动和力量。其实，将审查从备案中剥离出来，不仅契合了备案的本来意义，而且可以避免接受备案机关因报备的规范性文件过多而不堪重负，尤其是在设区的市普遍开展立法工作之后，要对所有报送备案的规范性文件都进行审查是不可能的。影响立法质量的因素绝非靠简单的类型化处理就可以一劳永逸。立法法对中央专属立法事项的明确列举，也由此被认为是立法法的头等贡献①。

特别是在社会转型的变革时期，立法权限的分配是制度资源初次分配的重要内容和形式，能否获得一定范围和程度的立法权往往关系着资源占用的多寡。法作为一种国家制定或认可、并由国家强制力保证实施的行为准则，并不是高不可攀的权力象征，也不是深不可测的精英领地。

然而，由于各立法主体之间的立法权限不甚清晰，导致地方立法实践中出现诸多混乱与无序的现象，如：下位法任意突破上位法的规定，越权立法、滥立土法。总地来看，无论是修改前的立法法，还是修改后的立法法，对地方立法的范围始终持一种虽放仍收、虽授犹控的审慎心态，其基本思路便是事先为各立法主体划定出泾渭分明的界限，以使它们在各自的权限范围内各司其职、各行其是，避免相互之间的冲突打架，从而实现整个法律体系的和谐统一。

从立法法的规定看，要求审查程序的效力要强于建议审查程序。这本应当成为立法法修改的重点和亮点。

因此，关键不是要根除立法中的抵触现象，而是要为消解这种现象寻求一条有效的制度化解决之道。既不应该让静止的法律规范束缚日新月异的社会发展，也不应该让所谓的社会革新轻易地突破现实的法律秩序。首先，人大与政府、中央与地方之间的权限划分，是宪法体制的重要组成部分。为此，长期以来，人们对于如何健全和完善我国的宪法监督制度，倾注了大量的学术资源，进行了锲而不舍地研究和呼吁，提出了各种各样的学理性观点和技术性方案。

然而，一年之后就不得不授权全国人大常委会制定部分性质的法律的权力。再次，新修改的立法法对地方性法规范围所作的规定，既适用于新获得地方立法权的设区的市，也包括此前已获得地方立法权的所有的较大的市。

相比事先划定立法权限范围的局限性，立法法更应该关注事后监督机制的健全与完善，建立事后审查监督机制。而且，国家机关之间一般习惯于通过协商沟通来消除分歧，直截了当地正面对抗和分清曲直并不符合我国的政治文化和体制结构。

同位法之间相互矛盾和冲突，多头立法、争权诿责。因此，对有关的规范性文件，即使没有出现要求审查和建议审查的情况，也可以主动对其进行审查。